Рекомендации
Общественной палаты Российской Федерации
по итогам круглого стола на тему
«Туристические экскурсионные автобусы: перспективы, специфика, проблематика», проведенного 18 января 2019 года
Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) по инициативе Комиссии Общественной палаты по развитию общественной дипломатии, гуманитарному сотрудничеству и сохранению традиционных ценностей проведен круглый по указанной выше тематике (далее – «круглый стол»).
В круглом столе приняли участие члены Общественной палаты, представители органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных организаций, общественные эксперты из различных субъектов Российской Федерации.
Участники круглого стола констатировали резкое ухудшение ситуации в области пассажирского транспорта. Особенно это касается туристических поездок и перевозок организованных детских групп. В данных областях накопился комплекс проблем, связанных с недостатками транспортного законодательства, ведомственных норм и правил, правоприменительной практики, а также не способностью российской промышленности обеспечить транспортную отрасль качественными автобусами при умеренной их цене и фактическим отсутствием поддержки данной отрасли со стороны государства.
Обоснованные опасения участников круглого стола вызвали отдельные положения находящегося в разработке Постановления Правительства, касающегося правил лицензирования пассажирских перевозок.
Участники круглого стола отметили необходимость принятия срочных мер для исправления стремительно ухудшающейся ситуации в транспортной отрасли и, особенно, в сегменте туризма и детских перевозок.
В частности, почти прекратились зарубежные автобусные туристические туры. Автобусы в крупных городах, особенно в Москве, лишены возможности осуществить посадку и высадку пассажиров около музеев, туристических объектов, отелей. Автобусы не могут воспользоваться выделенными полосами. С десятками пассажиров они вынуждены стоять в общих пробках. На время осмотра группой туристов музеев или достопримечательностей автобусам нет возможности припарковаться. Мест для стоянки автобусов в городе не хватает. Отсутствуют подготовленные места стоянок автобусов на федеральных трассах, с достаточным количеством туалетов и необходимой инфраструктурой. Водители междугородних и туристических автобусов зачастую просто не имеют возможность сделать остановку, чтобы выполнить требования по режиму труда и отдыха.
Практически прекратились организованные перевозки детских групп в музеи, на экскурсии, на соревнования. В ходе круглого стола представитель ГИБДД сообщил, что за 2018 год общее число автобусных поездок организованных групп детей в стране составило около 560 тысяч.
Это крайне низкий уровень. В стране 15,6 млн. школьников. Средняя вместимость автобусов при подобных поездках не превышает 20 пассажиров. Детей в среднем едет меньше, т.к. большинство автобусов, в том числе поставленных по программе «школьный автобус», — это микроавтобусы. К тому же в автобусах еще едут взрослые сопровождающие. Даже если принять среднее число детей при одной поездке равным 20, то, чтобы каждый ребенок съездил куда-то один раз в год, нужно 15 600 000 / 20 = 780 000 поездок. То есть в среднем российский школьник за целый год совершил 560 000 / 780 000 = 0,72 поездки.
Если ставить вполне простую, а не «амбициозную», задачу, чтобы каждый среднестатистический ребенок выезжал хотя бы один раз в полугодие на экскурсию, в музей, на спортивные мероприятия и т.п., а также один раз на Новогодние мероприятия и два раза летом, в детский лагерь и обратно, получится в среднем 5 поездок в год. Для достижения этого скромного показателя число организованных поездок должно увеличиться с нынешних 560 тысяч до почти 4 миллионов, то есть в 7 раз. Примерно столько ездили дети до принятия в декабре 2013 года Постановления Правительства № 1177.
Естественно, при этом показатели аварийности с детскими автобусами могут вырасти, и это не правильно будет считать «недоработкой» ГИБДД. Оценка работы ГИБДД и других ведомств должна быть по относительным
(число аварий на 1 млн. поездок ), а не по абсолютным ( общее число аварий ) показателям.
Участники круглого стола — представители транспортных компаний отметили, что хотя по линии ГИБДД не все вопросы отрегулированы оптимальным образом, это ведомство не является главный «тормозом» для детского туризма. Оно реально ведет жесткий контроль за детскими перевозками, но, за редким исключением, детские поездки запрещает без веских на то оснований. К тому же, достигнут прогресс в технологии подачи уведомлений о детских поездках ( через сайт ГИБДД ), а также согласовано значительное количество пожеланий транспортников, которые уменьшают излишнюю бюрократию при оформлении детских поездок без ущерба для безопасности. В разработке находится проект Постановления Правительства о внесении изменений в Правила перевозки организованных групп детей ( ПП №1177 ). В этой работе представители ГИБДД, Минтранса и прочих ведомств работают в тесном взаимодействии с представителями транспортного и туристического бизнеса. Есть надежда на то, что будут выработаны оптимальные решения.
Основной «вклад» в запрет детских поездок происходит по линии школ и Министерства просвещения. Именно в школе организовать экскурсию стало не возможно. Учителям и классным руководителям запрещено собирать деньги от родителей на экскурсионную поездку, ехать на экскурсию со своим классом. Директора и их заместители по безопасности под любым предлогом запрещают поездки школьников. Стараются максимально перестраховаться. Действует синдром аварии под Ханты-Мансийском. Та же ситуация в спортивных школах и секциях.
В этой области требуется общественное обсуждение и принятие «политического решения».
Возможно два подхода.
1. Государство и общество заранее соглашается, что дети никуда организованно не ездят, не получают должного образования и воспитания. В этом случае во время детских поездок точно никто не пострадает. Будут абсолютные показатели безопасности, нулевая аварийность.
Однако, усугубятся проблемы, связанные с тем, что дети предоставлены сами себе. Дети не получат дополнительного воспитания, навыков, полезного жизненного опыта во внешкольное время. Эти проблемы ведут к росту числа детских суицидов, наркомании, гибели при экстремальных развлечениях. На службу в армию будут приходить не подготовленные молодые люди, которые даже в туристическом походе ни разу не были. Приняв этот подход, можно сокращать музеи, сворачивать экскурсионные программы детской направленности, прекращать разговоры о «развитии» туризма. С таким подходом участники круглого стола не согласны.
2. Признается, что каждая поездка содержит некоторую долю риска. Может быть даже меньше, чем риск в ситуации, когда ребенок остался один дома или во дворе. Государственными органами совместно с экспертами, перевозчиками, представителями туристической отрасли вырабатываются разумные, но не запретительные, нормы и правила. Такие, чтобы
минимизировать риски, но не искоренить детские поездки вообще. Если эти правила будут соблюдены, даже в случае какого-то инцидента, не должно быть претензий ни к перевозчику, ни к организатору поездки, ни к школе, ни к сотрудникам ГИБДД. Только в этой ситуации автобусный детский туризм может возродиться.
Для этого необходимо выработать и довести до ведомств целевые показатели – сколько детских поездок в год следует считать нормой. Получать от ведомств отчетность. Если в каком-то районе или в какой-то школе число детских поездок будет значительно ниже средних показателей, это должно становиться предметом разбирательств с конкретными руководителями учебных заведений, чиновниками управления образования, инспекторами ГИБДД.
Параллельно должны быть усовершенствованы Правила перевозки организованных детских групп. Из них исключены бессмысленные бюрократические процедуры, реально не влияющие на безопасность, но делающие поездки более дорогими. С другой стороны, добавлены нормы, которые реально могут повысить безопасность. Такие, например, как полный запрет на перевозки в сложных погодных условиях, обязательное оборудование детских автобусов ремнями безопасности. На уровне ГИБДД более детально должен быть регламентированы вопросы контроля за техническим состоянием автобусов, перевозящих детей. Централизованно, с привлечением экспертов, практикующих транспортников, представителей ГИБДД и Минтранса, должны быть подготовлены учебные материалы по теме детских перевозок в виде методических рекомендаций и учебных фильмов и видеороликов. Эти материалы должны давать понятные ответы на все практические вопросы – как организовать документальное оформление детской поездки, как осуществлять контроль по линии ГИБДД, на что должен обращать внимание водитель, сопровождающие, дети, как должен себя вести каждый участник в той или иной критической ситуации.
Участники круглого стола отметили, что за последние 5-6 лет резко усилилось административное давление на автобусный бизнес. Добавился ряд новых статей в КОАП (11.15.1, 11.31, 11.23, 12.23 части 4-6 ), многократно увеличились штрафы, появились дополнительные дорогостоящие для перевозчиков требования – страхование ответственности перевозчика (ОСГОП), установка тахографов, регулярные замены в них карт СКЗИ и карт водителей, установка системы Эра-Глонасс, выполнение процедур по транспортной безопасности. Чаще стали проводиться массовые контрольные мероприятия («операция автобус»), неизбежно связанные со штрафами как на водителей, так и на транспортные компании. Однако, в плане реальной безопасности все эти меры результата не дают. В последние годы число аварий с участием автобусов неуклонно растет, примерно на 6% каждый год ( кроме 2018 года, когда рост составил 0,9% ). Новый 2019 год начался с серии серьезных аварий с автобусами, вызванных как раз сложными дорожными условиями. Причем такой рост аварийности имеет место на фоне снижения общего числа автобусов и ухудшения транспортной доступности населения. Ситуацию в отрасли характеризует число продаж и соответственно число новых регистраций автобусов. Так с учетом микроавтобусов оно составляло в 2011 году около 61 тысячи, в 2012 году около 69 тысяч. Затем оно непрерывно снижалось до 46,5 тысяч в 2016 году и 43 тысяч в 2017 году. Падение более, чем в 1,5 раза. Кризис в этой области существенно больше, чем в целом по экономике.
По мнению представителей транспортного сообщества, дальнейшее «регулирование» со стороны государства по линии «усилить контроль и ужесточить наказание» будет приводить к еще большему росту аварийности и еще большей деградации транспортной отрасли. Этот подход себя исчерпал. Нужны более тонкие и профессиональные меры.
Основная причина роста аварийности – ухудшение качества водительского состава. Профессия водителя автобуса перестала быть престижной и высокооплачиваемой. Со стороны контролирующих органов водители не получают поддержку в своей работе. По большей части только упреки и штрафы. Часто не заслуженные. Из-за этого опытные, грамотные работники оставляют профессию. Их место занимают в основном «гастарбайтеры», без специальных знаний, опыта, навыков. Число выданных в РФ водительских удостоверений категории D только за 2017 год снизилось на 30%. Руководители транспортных компаний часто лишены возможности удержать хорошего специалиста и платить ему достойную зарплату, поскольку не имеют для этого финансовых ресурсов. Доходы населения падают, тарифы поднять не возможно. По сравнению с 2013 годом цена дизельного топлива увеличилась на 50-60%, самих автобусов и запасных частей к ним на 80-90%. Ситуацию усугубляют постоянные «околотранспортные» затеи, которые изымают последние свободные средства у транспортников. Такие как установка тахографа ( 35-50 тыс. рублей с автобуса), замена в нем каждые 3 года блока СКЗИ ( 20-25 тыс. рублей ), установка системы Эра-Глонасс ( 20-30 тыс. рублей ), неоправданно завышенные тарифы ОСГОП ( 50-55 тыс. рублей в год с большого туристического автобуса ), проведение «оценки уязвимости транспортных средств …» ( 30-40 тыс. рублей ) и разработка плана мероприятий ( 30-40 тыс. рублей ) зачем-то для каждого автобуса или типа автобуса отдельно.
Предстоящее лицензирование всех видов автобусных перевозок опять приведет к значительным дополнительным расходам перевозчиков.
В связи с этим предлагается комплексно пересмотреть транспортное законодательство. Убрать из него нормы, которые абсолютно не эффективны, но ведут к неоправданным финансовым потерям транспортных компаний. Исключить дублирование наказаний. Здесь можно привести такой пример.
В часть 4 статьи 12.23 ( введена ФЗ-138 от 1.01.2016 г.) среди прочих нарушений при перевозке детей, за которые полагается штраф 100 тысяч рублей, указано отсутствие договора фрахтования. Но в КОАП уже была и есть статья 11.14.2 часть 2 ( введена ФЗ-69 от 21.04.2011 г.), которая предусматривает за перевозку без договора фрахтования пассажиров, в том числе детей, штраф в размере 200 тысяч рублей.
После проведения лицензирования за это нарушение можно будет еще получить штраф по статье 14.1 КОАП как за нарушение лицензионных требований в размере 30-40 тысяч рублей ( часть 3 ) или 100-200 тысяч рублей ( часть 4 ) .
Получается за одно нарушение – перевозку детей без договора фрахтования (который водитель или заказчик перевозки могут просто забыть взять с собой), полагается сразу три огромных штрафа по трем разным статьям.
Участники круглого стола выразили озабоченность с ситуацией в стране с большими туристическими автобусами. Отмечалось, что российская промышленность такие автобусы практически не производит. Шансов, что такое производство в обозримом будущем заработает, нет никаких. Практически единственная, «флагманская», модель российского туристического автобуса «Лиаз-5291 Круиз». По данным АСМ Холдинг (журнал «Комтранс», выпуск 2 (142) за 2017 год стр.44 ) в 2016 году было произведено и поставлено на учет всего 9 таких автобусов, в 2017 году – всего 5 штук. Данных за 2018 год пока нет, но объем производства точно не вырос. Увеличение объема производства и удешевление продукции не возможно, поскольку вся компонентная база импортная. Самоходное шасси этого автобуса ( а это более 50% его стоимости ) сделано в Швеции на заводе Скания. Остальные значимые высокотехнологичные компоненты – дверные механизмы, кондиционер, автономный предпусковой нагреватель и т.п. —
тоже импортные. Собственно «российского» в нем не более 30%, только кузов и сборка.
Поэтому стоят такие автобусы в 1,5 раза дороже, чем китайские аналоги ( в зависимости от комплектации 14-15 млн. рублей против 9-10 млн. рублей ) при худшем общем качестве. «Штучное» производство не позволяет добиться приемлемого качества, разработать и предложить потребителям электронные каталоги запасных частей, развить сервисную сеть, обеспечить гарантии. Для туристического рынка такой автобус не интересен.
Ситуацию можно исправить двумя способами. Первый – привлечь в страну ведущих зарубежных производителей из стран, где автобусостроение находится на гораздо более высоком уровне – ЕС, Китая, Южной Кореи, Турции. По аналогии с тем, как это было сделано в сегменте легковых автомобилей. На это есть шанс, если тонко использовать положительный имиджевый ресурс страны после ЧМ по футболу, накопившийся за долгие годы дефицит больших туристических и междугородних автобусов и огромную потребность рынка в таких машинах, а также высокий уровень конкуренции между мировыми брендами. Статус задачи нужно повысить. Желательно обратиться с этим вопросом к вице-премьеру Правительства Акимову М.А., который курирует транспорт и имеет успешный опыт реализации подобных задач при работе в администрации Калужской области.
Если же эту работу не удастся провести быстро и успешно, необходимо будет снизить таможенные пошлины на этот тип автобусов с нынешних 18% снова до нуля, как это было до апреля 2014 года. Параллельно понизить размер утилизационного сбора и таможенную пошлину на автобусы, бывшие в эксплуатации. Такие автобусы, особенно европейского производства, очень востребованы рынком. Они надежны, безопасны и комфортны. Таможенные пошлины и сборы в этом сегменте должны выполнять регулирующую, а не запретительную функцию. В отличие от сегмента городских автобусов, в
котором мощности российских производителей достаточны для потребностей рынка. Регулирование должно обеспечить поступление в страну не менее 1000 – 1500 больших туристических и междугородних автобусов только, чтобы остановить дальнейшее ухудшение состояния действующего парка. Для задач развития туристической отрасли эта цифра должна быть увеличена еще на 500 – 1000 штук в год.
Одна из самых «горящих» на сегодня тем – это введение лицензирования всех видов перевозок, а не только регулярных перевозок по маршрутам.
Закон принят ( ФЗ №386 от 30.10.2018 г.) и проведение лицензирования неизбежно.
Однако, как его проводить и какие нормы будут обязательными пока не решено.
По мнению представителей транспортного сообщества, первоначальный проект Постановления Правительства « Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров и иных лиц автобусами», опубликованный на портале http://regulation.gov.ru/ 85489 содержит избыточные требования, абсолютно невыполнимые для большинства транспортных компаний, особенно для малых предприятий и ИП, для владельцев служебного транспорта, учебных заведений, имеющих «школьные» автобусы. В ходе публичных обсуждений в проект был внесен ряд существенных и полезных изменений. Однако часть избыточных и невыполнимых на практике мер осталась. Прежде всего, это необходимость для получения лицензии или при включении в реестр дополнительных автобусов:
предоставлять документы по «категорированию» транспортного средства
предоставлять выписку из ЕГРИП, а также договор аренды на место парковки транспортного средства, при том, что сама парковка должна соответствовать требованиям, определенным приказом Минтранса.
Помимо разработки выверенного Постановления Правительства « Об утверждении Положения о лицензировании …» представляется необходимым пересмотр ведомственных правил. В частности требований к режиму труда и отдыха водителей ( Приказ Минтранса № 15 от 20.08.2004 г.) Эти требования сейчас абсолютно не соответствуют реалиям, создают необоснованные препятствия при выполнении туристических, служебных и школьных перевозок, не соответствуют международным нормам.
В ходе обсуждений были выдвинуты конкретные предложения, принятие которых будет содействовать развитию автобусному туризма, и при этом улучшит безопасность поездок. Среди них внесение изменений в ПДД:
Разрешить движение по выделенным полосам для общественного транспорта всем автобусам ( транспортным средствам категории D ), а не только маршрутным
Увеличить допустимую скорость движения автобусов, перевозящих детей, на скоростных автомагистралях, при благоприятных дорожных условиях.
Учитывая вышеизложенное, Общественная палата Российской Федерации считает необходимым рекомендовать
Правительству Российской Федерации
Дать поручение профильным Министерствам — внутренних дел, транспорта, экономического развития, просвещения совместно с представителями транспортной и туристической отрасли проработать комплекс мер, направленных на
— снятие излишней административной и финансовой нагрузки на автобусный бизнес, комплексный анализ и по мере необходимости пересмотр
действующего транспортного законодательства, касающегося пассажирских перевозок;
— совершенствование Правил перевозки организованных групп детей;
— выработку четких ведомственных инструкций и правил, направленных на повышение безопасности автобусных перевозок;
— создание качественных и доступных учебных материалов по организации и выполнению детских перевозок;
— определение целевых показателей по количеству детских экскурсионно-туристических поездок и организацию мониторинга за достижением этих целевых показателей;
— разработку механизма организации экскурсионно-познавательных поездок учащихся как в рамках школьной программы, так и в рамках внеклассного образования и воспитания;
— разработку мер по обеспечению рынка достаточным количеством туристических и междугородних автобусов большой вместимости.